Kapitaldeckung und das Dogma der Beitragssatzstabilität

Forderungen nach mehr Kapitaldeckung im Rentensystem laufen in der Regel darauf hinaus, von einem leistungsbezogenen Rentensystem auf ein beitrags(satz)bezogenes umzusteigen. Dabei entpuppt sich die mit finanzieller Nachhaltigkeit begründete Maßnahme letztlich nur als ein Beitragssatzdogma. Ein Beitrag von Ingo Schäfer.

Im Juni hatte Vincent Sternberg in einem Makronom-Artikel dafür plädiert, die gesetzliche Rentenversicherung durch Verschuldung zukunftsfest zu machen. In einer Replik auf Sternberg argumentierte wiederum Erik Beyer, dass es besser wäre, das Rentensystem mittels einer Art „Rentenbonus“ für Eltern zu reformieren. Beide Beiträge haben aus meiner Sicht sowohl sachliche als auch argumentative Schwächen, die ich an dieser Stelle aufzeigen möchte. Dabei soll es primär darum gehen, deutlich zu machen, dass der von Sternberg geforderte Ausbau der Kapitaldeckung keineswegs eine Lösung für die tatsächlichen oder vermeintlichen Probleme der Alterssicherung in Deutschland darstellt.

Die Schwächen von Sternbergs Beitrag beginnen bereits damit, dass er unter Rückgriff auf das Konzept der „impliziten Staatsschuld“ argumentiert – was aber in der Wissenschaft hoch umstritten ist und keineswegs ein konsistentes Konzept ist. Zudem fußt seine Argumentation auf der Erwartung, dass Kapital gegenüber der Lohnsumme eine dauerhaft höhere Wachstumsrate aufweist. Ich möchte mich im Folgenden diesen Aspekten widmen und einige fachliche Dinge klarstellen, insbesondere zum von Sternberg problematisierten „Bundeszuschuss“, den er als Staatshaftung begreift und darstellt. Dabei wird der Haushalt des Bundes in der gegenwärtigen Finanzierungskonstruktion eher entlastet, da nicht beitragsgedeckte Aufgaben statt aus Steuern aus Beiträgen finanziert werden. Sternberg wiederholt damit alte Fehler und Fehleinschätzungen.

Bevor ich mich der Frage der Kapitaldeckung zuwende, noch ein Hinweis vorab: Es ist ein typischer Fehler in der aktuellen rentenpolitischen Debatte, den Altersquotienten als entscheidende Größe in einem umlagefinanzierten Rentensystem anzusehen. Gerade aus ökonomischer Perspektive sollte der Blick stärker auf den Arbeitsmarkt als maßgeblichen Faktor gerichtet werden: Denn entscheidend ist das Verhältnis zwischen Beitragszahlenden und Beitragshöhe pro Kopf zur Anzahl der Renten und durchschnittlicher Rentenhöhe. Wer nur die Köpfe nach Altersgruppen zählt, verkennt die ökonomischen Zusammenhänge. Sonst gerät beispielsweise aus dem Blick, dass über eine Million Erwerbstätige mit Rentenbezug zur Finanzierung beitragen, während etliche Personen im sogenannten erwerbsfähigen Alter keinen unmittelbaren Beitrag zur Finanzierung leisten, weil sie nicht erwerbstätig oder nicht beitragspflichtig sind. Hier liegen erhebliche Potentiale.

Der Elternbonus ist ein diesseitiges Jenseitsversprechen

An dieser Stelle geht auch der Beitrag von Erik Beyer fehl, wenn er einen „Rentenbonus“ für Eltern fordert – in welcher Variante auch immer. Seine Zahlen sind nicht haltbar, aber insbesondere seine Argumentation. Laut dem BMAS-Sozialbericht 2017 werden alleine an Sozialleistungen für Kinder/Eltern 112 Milliarden Euro jährlich ausgegeben. Pro Kopf der rund 20 Millionen Menschen unter 25 Jahren macht dies jährlich über 5.000 Euro aus, bezogen auf die Dauer von 25 Jahren entspricht dies einem Gegenwert von 225.000 Euro (ohne Preis- oder Lohnsteigerungen).

Hinzu kommen rund 40.000 Euro Gegenwert (nicht dynamisiert) der Rentenansprüche pro aktuell geborenem Kinder und weit über 20 Mrd. Euro laufende Rentenausgaben aufgrund von Kindererziehung ohne vorherige Beitragszahlung und direkten wie indirekten Zuschlägen für Kindererziehung – da etwa drei Viertel der RentnerInnen Kinder haben, wären dies pro Kopf über die Bezugsdauer weitere rund 25.000 Euro (ebenfalls nicht dynamisiert). Nicht zu vergessen die Ausgaben für Schulen, Kitas, Universitäten, die kostenlose Mitversicherung in der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung, die höheren Leistungen für Eltern bei Arbeitslosengeld/Kurzarbeitsgeld u.v.m. Dabei bleibt noch unbeachtet, dass gerade, wenn das Argument von Beyer stimmt, dass Eltern im Lebenslauf weniger Einkommen haben, diese auch weniger Steuern und Sozialbeiträge zahlen als Kinderlose.

Der Familienlastenausgleich und die staatliche Finanzierung von Schule/Kitas/Universitäten sind viel sinnvoller, als Beitrags-Leistungs-Relationen in der Rente zu verbessern

Aber noch viel grundsätzlicher ist ein logischer Fehler in Beyers Argumentation: Die Gesellschaft als Ganzes, jedes Unternehmen und auch die Kapitaldeckung selbst sind auf nachwachsende Generationen angewiesen. Nach seiner Logik müssten Eltern also auch Lohnzuschläge und höhere Zinsen bekommen als Kinderlose. Unlogisch ist auch die Überlegung, dass Eltern später, wenn die Kinder aus dem Haus sind, eine höhere Rente als Kinderlose benötigen – das klingt sehr nach einem diesseitigem Jenseitsversprechen an Eltern: Während der Kindererziehung habt ihr zwar kein Geld, aber wenn ihr es bis zur Rente schafft, werdet ihr dafür belohnt.

Notwendig wäre vielmehr eine ausreichende finanzielle Ausstattung während der Erziehung. Und da sind der Familienlastenausgleich und die staatliche Finanzierung von Schule/Kitas/Universitäten viel sinnvoller, als Beitrags-Leistungs-Relationen in der Rente zu verbessern – denn von einem relativ geringeren Beitrag profitiert nur, wer auch versichert ist und Beiträge zahlt, während die Kosten nur die Beitragszahlenden tragen würden.

Der Weg über den Familienlastenausgleich im Speziellen und den Steuertopf im Allgemeinen ist deswegen viel zielgerichteter und gerechter. Denn dann werden die Leistungsfähigen der Gesellschaft, unabhängig von der Frage, ob sie gesetzlich versichert sind, an den Kosten der Kindererziehung beteiligt – und selbst ein Einkommensmillionär mit drei Kinder würde dann stärker herangezogen als ein kinderloser Arbeitsloser im ALG II. Denn Verteilungsgerechtigkeit hat nicht nur eine Dimension, und Umverteilung kann ein Steuersystem mit progressivem Tarif ohne Anspruch auf Gegenleistung und steuerfinanzierte Leistungen ohne Vorleistung viel besser sichern als die speziellen beitragsfinanzierten Sozialversicherungen, die immer nur ein eng begrenztes Absicherungsziel haben.

Kapitaldeckung: Rentenpolitik als selbsterfüllende Prophezeiung

Aber zurück zum Beitrag von Sternberg. Der Ruf nach mehr Kapitaldeckung, auch in Staatshand, ist keineswegs neu, sondern ungefähr 40 Jahre alt – und als sozialpolitischer Lösungsansatz nach wie vor hoch umstritten. Der theoretische Vorteil der Kapitaldeckung gegenüber der Umlage hängt dabei wesentlich von den gesetzten Annahmen, aber auch der verwendeten ökonomischen Theorie ab. Neuere Varianten sind Vorschläge, einen staatlichen kreditfinanzierten Kapitalstock zwecks nachhaltiger Finanzierung aufzubauen – zugespitzt gesagt geht es dabei um staatliche Zinsdifferenzgeschäfte. Einen solchen Vorschlag unterbreitete bereits das Ifo-Institut, allerdings mit nur 0,5 Prozent des BIP als jährlichem schuldenfinanzierten Beitrag – was knapp 1 Prozent der Lohnsumme entspräche. Das Ifo zeigt vor allem, dass der Schuldenstand zum BIP für rund 60 Jahre steigen würde und nicht bloß für 30 bis 40 Jahre, da logischerweise auch die Rentenphase einbezogen werden muss.

Der Vorschlag von Sternberg beruht allerdings auf der Hoffnung, dass seine Reform „langfristig zu höheren Renditen und damit höheren Renten führen“ würde. Dies ist aber eine sich selbst erfüllende Prophezeiung seiner eigenen gesetzten Annahmen, dass die dauerhaft realisierbare Rendite nach Kosten auf die Geldanlage die Kosten der zusätzlichen Staatsverschuldung inkl. Zinsen um mehr als das Lohn(summen)wachstum übertreffen. Das in neoklassisch fundierten Theorien üblicherweise angenommene höhere Realwachstum durch Kapitalbildung dürfte bei einem schuldenfinanzierten Kapitalstock kaum zum Tragen kommen, wenn nicht sogar aufgrund von in diesen Theorien ebenfalls angenommenen crowding-out-Effekten eher den gegenteiligen Effekt haben. Wären „sichere“ Zinsdifferenzgeschäfte machbar, stellte sich die Frage, wieso wir nicht gleich die ganze Gesellschaft und den Staat komplett aus Zinsdifferenzgeschäften finanzierten – künftige Generationen könnten dann aufhören zu arbeiten und gänzlich von ihren Coupons leben, das kapitalistische Paradies für alle wäre greifbar.

Sollten die Zinsdifferenzen aber nicht mal die Kosten um das Lohn(summen)wachstum übersteigen, dann handelte es sich bestenfalls noch um ein „Vorziehen“ von Beitragsbelastungen – auch wenn entsprechend der sogenannten Mackenroth-These es volkswirtschaftlich zu bezweifeln ist, dass gesellschaftliches Sparen als Vorsorge möglich ist. Hier gilt auch – worauf Beyer zurecht hinweist – , dass zumindest für die „Vorfinanzierung“ der Babyboomer durch Kapitaldeckung der Zug abgefahren ist. Im schlechtesten Falle würde die realisierte Rendite des Kapitalstocks nicht mal die Kosten decken, dann wäre der Vorschlag sogar mit zusätzliche Kosten verbunden. Ob also eine kreditfinanzierte Kapitalbildung sinnvoll ist, erscheint mehr als fraglich. Zu bedenken ist ferner, dass bei der mit dem Vorschlag verbundenen Größenordnung der Kreditaufnahme und Kapitalanlage Rückwirkungen auf die Zinsdifferenzen zwischen Staatsanleihen und Aktiendividenden/-renditen nicht mehr auszuschließen sind (vgl. auch hierzu die Ausführungen Beyers).

Forderungen nach mehr Kapitaldeckung laufen in der Regel darauf hinaus, von einem leistungsbezogenen Rentensystem auf ein beitrags(satz)bezogenes umzusteigen

Angenommen, man wollte die Alterssicherung dennoch verstärkt auf Kapitaldeckung umstellen, blieben viele weitere Fragen offen. Die Umstellung auf Kapitaldeckung ist mindestens für die Transitionsphase von bis zu 70 Jahren mit zusätzlichen Belastungen verbunden – hier in Form der zusätzlichen Zinszahlungen, üblicherweise aber in Form höherer Beiträge. Verglichen mit dem Umlagesystem müsste die realisierte Rendite nach Kosten (einschließlich der Kosten für zusätzliche Zinsen) das Lohnwachstum übersteigen bzw. bezogen auf den Steuerzuschuss das Wachstum der Steuereinnahmen – langfristig also in etwa das BIP-Wachstum, von Steueränderungen und der sogenannten kalten Progression mal vereinfachend abgesehen.

Soll das Ziel der Rentenversicherung weiterhin ein dauerhaftes leistungsorientiertes Lohnersatzsystem sein, dann steigen die Ausgaben nicht nur wie die Löhne. Da aufgrund des Lohnbezugs die individuellen Renten wie die Löhne steigen sollen, steigen die Ausgaben im Prinzip wie das Produkt des nominalen Lohnwachstums und der Veränderungsrate der Anzahl an gezahlten Renten. Die realisierte Zinsdifferenz nach Kosten müsste also diesen Wert übersteigen. Dieses Problem gilt bereits für das heutige Drei-Säulen-Modell, weshalb es nicht zu einer geringeren Belastung der Beschäftigten führt. Die Vorteile eines Mehr-Säulen-Modells sind also auch keineswegs eindeutig.

Kapitaldeckung verschiebt Probleme in die Zukunft

Damit kommen wir zu dem eigentlichen Kernkonzept hinter der ökonomischen Argumentation – egal ob es nun bewusst oder unbewusst verwendet wird: Forderungen nach mehr Kapitaldeckung laufen in der Regel darauf hinaus, von einem leistungsbezogenen Rentensystem auf ein beitrags(satz)bezogenes umzusteigen. Denn unzweifelhaft kann man, wie es die Schweden getan haben, ein Rentensystem mit fixem, nicht steigendem Beitragssatz aufbauen. Sämtliche Risiken werden damit aber in die Zukunft und auf die zukünftigen RentnerInnen verschoben, was man ebenfalls in Schweden beobachten kann, wo die Politik durch ein solches System nicht aus dem Schneider ist, sondern vielfach auf verschiedenen Ebenen eingriff (etwa im Steuerrecht), weil das Ergebnis – die Entwicklung der Renten – als ungerecht empfunden wurde.

Es gibt kein Finanzierungsproblem in der Umlage – außer die Prämisse lautet: der Beitragssatz darf nicht steigen

Wesentliches Merkmal kapitalgedeckter Systeme ist, dass die Leistung nur dem am Kapitalmarkt erreichten Ergebnis entsprechen kann. Also werden die Risiken der Verzinsung, der Kosten und der Bezugsdauer/Lebenserwartung auf die Rentenphase verschoben. Sind die Ergebnisse unzureichend, kann auch dann nur die Gesellschaft korrigierend – durch Zuschüsse oder ähnliches – eingreifen, um die Einkommenssituation zu ändern. Soweit Kapitaldeckung als individualisierte und privatisierte Rentenkonten durchgeführt wird, besteht dann nicht mal die Möglichkeiten eines Ausgleichs der Kapitalanlageergebnisse innerhalb der verschiedenen Kohorten oder eine demokratische Steuerung beispielsweise der Gewinnverteilung.

Die mit finanzieller Nachhaltigkeit begründete Kapitaldeckung entpuppt sich letztlich nur als ein Beitragssatzdogma. Dabei wird in dieser, auf nur eine Dimension beschränkten Sichtweise von Nachhaltigkeit sozialer Sicherungssysteme zwar eine „implizite Staatsverschuldung“ angenommen, den Belastungen des Staates aber nicht die Entlastungen/Einnahmen gegengerechnet, denn den Ausgaben des Staates für Renten stehen immer gleich hohe Einnahmen der Bevölkerung aus Renten entgegen und daran gebunden: Konsum, Steuern und Sozialbeiträge.

Die Rolle des Bundeszuschusses

Es ist außerdem notwendig, in der Rentenpolitik einen klaren Blick auf die tatsächlichen Entwicklungen und Regelungen zu behalten: Die Rentenversicherung „benötigt“ keinen Steuerzuschuss, um zu überleben. Die Steuermittel sind auch nicht explodiert. Und es gibt kein Finanzierungsproblem in der Umlage – außer die Prämisse lautet: der Beitragssatz darf nicht steigen. Ein fixer Beitragssatz als Wunsch ist aber keine Frage der Nachhaltigkeit der Rentenversicherung, sondern eine polit-ökonomische Vorgabe. Denn an der relativen Leistungsfähigkeit der Rentenversicherung ändert die Höhe des Beitragssatzes gar nichts. Ein geringerer Beitragssatz bedeutet nur, dass absolut weniger gezahlt wird, nicht dass die Rendite des Systems besser oder schlechter wird (wodurch sich auf individueller Ebene aber natürlich Veränderungen der Rendite ergeben).

Zu unterscheiden ist auch zwischen den unterschiedlich regelgebunden fortzuschreibenden drei Bundeszuschüssen (allgemeiner, zusätzlicher und Erhöhungsbetrag), den Mittel für Erstattungen und den Beiträgen des Bundes für bestimmte Zeiten (vgl. hierzu Fußnote 9 des Berichts Band I der Rentenkommission). Die Bundesmittel folgen Fortschreibungsregeln und sind gerade keine „Ausfallfinanzierung“: Wenn die Einnahmen die Ausgaben nicht decken und die Rücklage zur Deckung nicht ausreicht, dann steigt der Beitragssatz und daran gekoppelt der allgemeine Bundeszuschuss sowie die Beitragszahlungen des Bundes.

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Quelle: Daten aus Rentenversicherung in Zeitreihen 2019, Deutschen Rentenversicherung Bund (Hrsg.). Bundesmittel bis 1991 nur BRD, ab 1992 Gesamtdeutschland; Bundesmittel sind alle drei Bundeszuschüsse, Beiträge des Bundes und Erstattungszahlungen der Bundes. Beitragssatz RV ist der Beitragssatz zur allgemeinen Rentenversicherung. Eigene Darstellung und Berechnung.

Die drei Bundeszuschüsse dienen der pauschalierten Abgeltung von sozialpolitischen Aufgaben, die der Rentenversicherung über die Jahrzehnte immer wieder übertragen wurden. Der Bund zahlt außerdem Beiträge für bestimmte Sachverhalte, wie bspw. für Kindererziehungszeiten, und erstattet bestimmte Leistungen, wie beispielsweise besondere Rentenansprüche aus der DDR.

In der Summe kann man sich vortrefflich streiten, ob die Bundesmittel alle der Rentenversicherung zusätzlich übertragenen Aufgaben decken oder nicht. Unstrittig aber ist, dass die Höhe der Bundesmittel immer als ein politisches Instrument zur Steuerung von Bundeshaushalt und Lohnnebenkosten genutzt wurde – dies lässt sich in der obigen Abbildung gut daran erkennen, wie stark die Änderung der Bundesmittel jährlich schwankt. Auch ist die Summe der Bundesmittel (Bundeszuschüsse, Beiträge und Erstattungen) als Anteil an den Rentenausgaben von 1957 bis in die 1980er Jahre gesunken. In den 1990er Jahren bis Anfang 2000er ist der Anteil stark gestiegen, während der Beitragssatz nahezu unverändert blieb. Seit Mitte der 2000er Jahre ist er, auch aufgrund von Konsolidierungsmaßnahmen und zusätzlichen beitragsfinanzierten Rentenleistungen (Mütterrente u.a.), wieder leicht rückläufig. Auch dies ist sehr gut erkennbar daran, dass die Bundesmittel von 2003 bis 2013 nominal kaum noch gewachsen sind (in den zehn Jahren um 4,7%).

Auch kann seit Mitte der 1970er Jahre keine Explosion der Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP gemessen werden – und dies, obwohl sich die Zahl der Renten seitdem ungefähr verdoppelt hat. Anfang der 1970er Jahre gab es einen deutlichen Schub in den Rentenausgaben gemessen am BIP, der mit den damaligen Leistungsverbesserungen zusammen hängt. Seitdem aber überwiegen/kompensieren Arbeitsmarktentwicklung, Wirtschaftswachstum sowie Rentenkürzungen die zusätzliche Zahl an Renten.

Es gäbe im Detail noch viel mehr zu sagen und zu ergänzen. In seinem klaren Plädoyer für mehr Kapitaldeckung ist Sternbergs Beitrag als streitbare Grundlage willkommen. Eine Fortsetzung der Debatte erfordert aber wesentlich mehr argumentative Substanz und Sachkenntnis.

Zum Autor:

Ingo Schäfer leitet das Referat Alterssicherung und Rehabilitation beim DGB-Bundesvorstand. Der Beitrag gibt die Meinung des Autors wieder. 

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