Corona-Krise: Ein Konjunktur- und Transformationspaket für Deutschland

Deutschland ist im Krisenmodus. Veranstaltungen werden abgesagt, Geschäfte schließen und Betriebe stoppen die Produktion. Das Coronavirus wird nicht nur das Gesundheitssystem auf eine Belastungsprobe stellen, sondern auch zu einem Einbruch der wirtschaftlichen Aktivitäten führen. Entsprechend verunsichert sind Märkte, Unternehmen und die Bevölkerung.

Es sind solche Zeiten der allgemeinen Verunsicherung, in denen staatliches Krisenmanagement notwendig ist. Das hat auch die Bundesregierung verstanden und mit einem angemessenen Paket an Sofortmaßnahmen auf die wirtschaftspolitische Herausforderung reagiert. So beschloss am Freitag der Bundestag im Eilverfahren ein Gesetz zur Ausweitung des Kurzarbeitergeldes. Am gleichen Tag haben Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) und Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) ein weitreichendes Hilfsprogramm vorgestellt, um Unternehmen zu schützen, die infolge der Corona-Pandemie in eine finanzielle Schieflage geraten sind. Zudem arbeiten die Ministerien derzeit intensiv daran, noch vorhandene Lücken in dem gespannten Sicherheitsnetz zu schließen (z.B. direkte Zuschüsse für spezielle Personengruppen) und die Solidarität auf die europäische Ebene zu übertragen.

Die staatliche Absicherung von Risiken ist oberstes Gebot in einer Wirtschaftskrise und kann die ökonomischen Kosten solcher Krisen erheblich mindern. Doch dieser Teil des Krisenmanagements ist nur der erste Schritt in einer umfassenden wirtschaftspolitischen Antwort auf die Corona-Krise. In den kommenden Wochen muss die Bundesregierung einen zweiten Schritt gehen, sollte sich – was zu erwarten ist – die wirtschaftliche Lage stark verschlechtern.

Dieser zweite Schritt muss Antworten auf die Frage geben, wie sich Wirtschaft und Gesellschaft schnell erholen und – im Idealfall – sogar gestärkt aus der Krise hervorgehen können. Während das Ziel der bisherigen Maßnahmen die staatliche Versicherung individueller Risiken war (Schutzschild), geht es im nächsten Schritt um den Sprung aus der Krise heraus auf einen neuen Wachstumspfad. Anders gesagt: Die Politik muss sehr bald ein Konjunktur- und Transformationspaket schnüren. In diesem Beitrag werde ich die Grundzüge eines solchen Maßnahmenpakets skizzieren.

Öffentliche Investitionen als Konjunkturprogramm

Öffentliche Investitionen steigern direkt die gesamtwirtschaftliche Nachfrage und können so die Konjunktur ankurbeln. Deshalb betrachten viele Ökonomen ein öffentliches Investitionsprogramm als ein bewährtes Mittel zur Bekämpfung von Wirtschaftskrisen. Darüber hinaus stabilisieren sie die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, ohne den „sozialen Konsum“ (auswärtige Verpflegung, Konzerte, Reisen etc.) anzukurbeln. Dies ist wichtig in der aktuellen Krise, denn wirtschaftspolitische Maßnahmen zur Stabilisierung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage müssen bis zum Abklingen der Corona-Pandemie die zusätzliche Nebenbedingung erfüllen, dass sie den sozialen Konsum eben nicht undifferenziert stimulieren dürfen, um die Ausbreitung des Virus nicht noch weiter zu verstärken. Diese Eigenart der aktuellen Krise im Vergleich zu vorherigen Wirtschaftskrisen wird zurecht von vielen Ökonomen betont.

In der aktuellen wirtschaftspolitischen Debatte zur Corona-Krise gibt es eine Anzahl kritischer Stimmen, die den kurzfristigen Nutzen klassischer Investitionsprogramme aufgrund von Verzögerungseffekten als eher gering einschätzen. Diese Kritik ist prinzipiell nicht unberechtigt. Doch gibt es in der momentanen Situation zwei Argumente, warum diese Kritik nicht greift und zusätzliche öffentliche Investitionsausgaben wichtige konjunkturelle Impulse setzen würden.

Die Gesellschaft braucht den Staat als investiven Unternehmer

Zum Ersten muss Deutschland kein neues Investitionsprogramm aufsetzen, sondern nur bestehende Programme und Pläne ausweiten. So hat der Bund hat in den letzten Jahren zahlreiche Programme zur Unterstützung der kommunalen Investitionen aufgelegt, die nur ausgeweitet bzw. verlängert werden müssen. Konkrete Schritte, die die Bundesregierung sofort zur Stärkung der kommunalen Investitionen umsetzen könnte, habe ich bereits in einem früheren Beitrag beschrieben. In diesem Beitrag will ich hingegen Maßnahmen zur Stärkung der Bundesinvestitionen diskutieren. Darüber hinaus zeigt ein Blick auf die verfügbare Evidenz, dass die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für Investitionsprojekte in den letzten Jahren zu mehr realwirtschaftlichen Investitionen geführt hat. Dies spricht gegen die pauschale These, dass „mehr Geld nichts bringen würde“.

Zum Zweiten wäre es ein wichtiges Signal an die Bauwirtschaft, dass der Staat seine Investitionstätigkeit auch in einer Krise ausweitet und somit für den zu erwartenden Rückgang der privaten Nachfrage nach Bauinvestitionen einen Ausgleich schaffen wird. Denn nach langer Zeit des Abwartens hat die Bauwirtschaft in den letzten Jahren langsam ihre Produktionskapazitäten hochgefahren und es wäre fatal, wenn fehlendes Vertrauen in die Nachhaltigkeit des Baubooms diesen Trend abrupt ins Gegenteil umkehren sollte. Zudem könnte ein öffentliches Investitionsprogramm durch einen positiven Erwartungseffekt die privaten Investitionen kurzfristig stimulieren, auch wenn die Umsetzung der in Auftrag gegebenen Projekte einige Jahre dauern sollte. Ein solcher Erwartungseffekt öffentlicher Investitionsprogramme steht im Einklang mit dem empirischen Befund, dass öffentliche Investitionsausgaben die privaten Investitionen in der kurzen Frist steigern.

Öffentliche Unternehmen als Treiber der sozial-ökologischen Transformation

Öffentliche Investitionen sind nicht nur eine wichtige Konjunkturstütze, sondern stärken auch langfristige Wachstumspotenziale. Zudem sind sie Voraussetzung für eine dauerhafte und sozial verträgliche Wende in der Klimapolitik. Entsprechend hat die Bundesregierung mit dem Klimaschutzprogramm 2030 und den Beschlüssen des letzten Koalitionsausschusses die öffentlichen Investitionen dauerhaft angehoben. Eine Trendwende ist also eingeleitet worden, doch der Sprung auf den neuen Transformationspfad erfordert weitere Maßnahmen. Die bevorstehende Wirtschaftskrise bietet die Chance, diesen Transformationssprung erfolgreich durchzuführen.

Im Gesundheitssektor hat die Corona-Krise die Grenzen einer Politik verdeutlicht, die Krankenhäuser ausschließlich aus der Perspektive der kurzfristigen Kostenminimierung evaluiert

Eine Schlüsselrolle in der Umsetzung der notwendigen sozial-ökologischen Transformation spielen die öffentlichen Unternehmen. Aus ökonomischer Sicht ist es häufig sinnvoll, dass öffentliche Unternehmen die Infrastruktur in den Bereichen Digitales, Energie, Gesundheit und Verkehr bereitstellen. Ein solcher Ansatz kann in vielen Fällen besser als die Marktlösung gewährleisten, dass gesamtgesellschaftliche Ziele mit effizientem Mitteleinsatz erreicht werden. Anders gesagt: Die Gesellschaft braucht den Staat als investiven Unternehmer. Dieser Ansatz soll im Folgendem an drei Beispielen in den Bereichen Gesundheit, Verkehr und Energie illustriert werden.

Im Gesundheitssektor hat die Corona-Krise die Grenzen einer Politik verdeutlicht, die Krankenhäuser ausschließlich aus der Perspektive der kurzfristigen Kostenminimierung evaluiert. Denn eine solche Politik blendet vollständig aus, dass eine flächendeckende Krankenhaus- und Notfallversorgung ein öffentliches Gut ist, das auch in Krisenfällen im hinreichenden Ausmaß bereitgestellt werden muss. Zwar gibt es in deutschen Krankenhäusern immer noch mehr Betten auf Intensivstationen als in anderen Ländern Europas, doch in den Kliniken herrscht ein gefährlicher Mangel an qualifizierten Personal. Hier muss die öffentliche Hand zukünftig vehement gegensteuern und zusätzliche Mittel für eine bessere medizinische und pflegerische Patientenversorgung zur Verfügung stellen.

Im Verkehrssektor ist die Deutsche Bahn (DB) ein ganz entscheidender Faktor, um den Ausbau des klimafreundlichen Schienenverkehrs voranzutreiben. Die DB ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, aber zu 100 Prozent im Eigentum der öffentlichen Hand, und finanziert sich aus eigenen Einnahmen und Zuweisungen des Bundes. Diese Zuweisungen hat der Bund für den Zehn-Jahres-Zeitraum 2020-2029 erheblich gesteigert und zusätzlich eine Kapitalerhöhung beschlossen, um die Instandhaltung und Sanierung des Streckennetzes zu unterstützen. Doch mehr Geld ist nur eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine gute öffentliche Infrastruktur und eine erfolgreiche Umsetzung von vernünftigen Plänen wie die des Deutschland-Takts. Entscheidend für den zukünftigen Erfolg der DB wird sein, die vorhandenen Mittel zielgenau und effizient für den Ausbau der Infrastruktur zu nutzen. Es spricht vieles für eine Bahnreform: Trennung von Netz und Bahnbetrieb und Umwandlung des DB-Konzerns in eine Gesellschaft des öffentlichen Rechts.

Es ist mittlerweile ein Allgemeinplatz, dass die vollständige Dekarbonisierung der Wirtschaft die Produktion grünen Wasserstoffs in großen Mengen erfordert. Deshalb sollten in einer ersten Phase verstärkt Anlagen zur Produktion grünen Wasserstoffs in Deutschland und Europa aufgebaut und gefördert werden. Um den mittelfristigen Bedarf zu decken, werden jedoch außereuropäische Produktionsstätten eine größere Rolle spielen werden. Angesichts dieser Aussicht ist der Aufbau einer europäischen Gesellschaft für grünen Wasserstoff ökonomisch sinnvoll. Diese Gesellschaft könnte dem Ziel verschrieben sein, Europa ab 2030 mit ausreichend Wasserstoff versorgen zu können. Um dieses Ziel zu erreichen, müsste diese staatliche Gesellschaft zuerst auf europäischer Ebene und in einem zweiten Schritt weltweit in Wasserstoffanlagen und die notwendige Infrastruktur investieren.

Private Investitionen in Kernbereichen stärken

Private Investitionen schaffen Arbeitsplätze und sind ein wichtiger Treiber wirtschaftlichen Wachstums. Nur wenn die privaten Investitionen in den kommenden Monaten stabilisiert werden können, wird sich die Wirtschaft schnell erholen. Darüber hinaus stimuliert eine staatliche Förderung der privaten Investitionen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, ohne direkt den sozialen Konsum zu steigern. Schließlich sind zusätzliche private Investitionen in den Bereichen Digitalisierung und Klimaschutz eine Voraussetzung für eine erfolgreiche sozial-ökologische Transformation der Gesellschaft. Deshalb ist ein wichtiger Baustein eines Konjunktur- und Transformationspakets die staatliche Förderung privater Investitionen in den Bereichen Digitalisierung und Klimaschutz. Eine solche Förderung sollte insbesondere die folgenden vier Maßnahmen beinhalten.

Zum Ersten sind steuerpolitische Maßnahmen zu nennen, wie zum Beispiel verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten für Investitionen in Digitalisierung und Klimaschutz. Dabei würde eine zeitlich begrenzte Vollabschreibung im Jahr der Anschaffung der Investitionsgüter in Verbindung mit einer großzügigeren Gewährung des Investitionsabzugsbetrags sehr schnell seine konjunkturelle Wirkung zeigen. Weitere steuerliche Maßnahmen, die zusätzliche Investitionsanreize in den Bereichen Digitales und Klimaschutz schaffen, sind denkbar.

Der Staat wird sich sehr bald mit Eigenkapital an Unternehmen beteiligen müssen, um den unvermeidlichen Anstieg der Unternehmensinsolvenzen einzudämmen

Zum Zweiten ist jetzt der Zeitpunkt gekommen, Investitionshindernisse im Bereich der Wind- und Solarenergie abzuräumen. Zum Beispiel muss wie bereits geplant der Solardeckel abgeschafft werden, damit die Förderung der Solar-Energie nicht ein abruptes Ende findet. Darüber hinaus können finanzielle Beteiligungsmodelle für Kommunen die Akzeptanz in der Bevölkerung für den Ausbau erhöhen. Schließlich sollte die öffentliche Hand erwägen, Mehrheitsbeteiligungen an den Übertragungsnetzbetreibern (ÜNB) zu erwerben und so den Ausbau der Übertragungsnetzwerke voranzutreiben. Der Ausbau der Nord-Süd-Stromtrassen ist ein entscheidender Engpass bei der Umsetzung der Energiewende und geht unter anderem deshalb schleppend voran, weil die vier großen ÜNB keinen originären Anreiz besitzen, das deutsche Stromnetz fertigzustellen.

Zum Dritten wird der Staat sich sehr bald mit Eigenkapital an Unternehmen beteiligen müssen, um den unvermeidlichen Anstieg der Unternehmensinsolvenzen einzudämmen. Dies wäre analog zur Rettung von Banken in der Krise 2008/09, doch dürften in der zu erwartenden Wirtschaftskrise 2020 eine größere Anzahl an kleineren und mittleren Unternehmen direkt betroffen sein. Somit wäre die Umsetzung mittels eines Rettungsfonds mit erheblichem administrativen Aufwand verbunden. Darüber hinaus sollte im Gegensatz zur Bankenrettung 2008/2009 diesmal das Prinzip gelten, dass staatliche Hilfen nur dann geleistet werden, wenn die zukünftigen Geschäftstätigkeiten der geretteten Unternehmen nicht die Gefahr wirtschaftlicher, gesundheitlicher oder ökologischer Krisen vergrößern.

Zum Vierten sollte ein staatlicher Beteiligungsfonds für Wagniskapitalgegründet bzw. die bereits bestehenden Programme der KfW-Capital massiv ausgeweitet werden. Ein solcher Beteiligungsfonds kann Start-ups in der Wachstumsphase durch Stärkung der Eigenkapitaldecke unterstützen und damit eine Lücke in der Finanzierung junger, innovativer Unternehmen in Deutschland schließen. Ein solcher Staatsfonds kann aus ökonomischer Sicht sinnvoll sein, wenn die staatliche Beteiligung zeitlich begrenzt ist und es an privaten Alternativen im europäischen Markt mangelt. Im Einklang mit dem Ziel der Förderung der sozial-ökologischen Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft sollte der Fonds sich auf Beteiligungen in den Bereichen Digitales, Gesundheit und Klimaschutz fokussieren.

Jetzt in das Humankapital von morgen investieren

In den kommenden Wochen und Monaten werden viele Geschäfte und Betriebe die Arbeitsstunden erheblich reduzieren müssen. Einen Teil der freigewordenen Zeit können die betroffenen Erwerbspersonen zur beruflichen Weiterbildung nutzen, um nach der Krise mit verbesserter Qualifikation und entsprechend höherer Entlohnung dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Einzelne Personen haben jedoch oftmals in einer Wirtschaftskrise nicht die Möglichkeiten der Weiterbildung, auch wenn sich solche zusätzlichen Investitionen in Humankapital aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive lohnen würden. Aus ökonomischer Sicht ist also die staatliche Förderung von Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten besonders sinnvoll.

Diese allgemeinen ökonomischen Überlegungen verdeutlichen, dass eine Ausweitung des Kurzarbeitergeldes in Kombination mit der Förderung beruflicher Weiterbildung eine angemessene wirtschaftspolitische Antwort auf die aktuelle Krise darstellt. Beispielsweise kann ein solches „Transformations-Kurzarbeitergeld“ den notwendigen Umstieg der Autobranche auf die Elektromobilität forcieren, ohne gleichzeitig die Arbeitslosigkeit zu erhöhen. In Anbetracht der hohen ökonomischen und menschlichen Kosten der Arbeitslosigkeit in Rezessionen ist es ein ausgesprochen wirksames Instrument. Das am letzten Freitag im Bundestag verabschiedete Gesetz zur Ausweitung des Kurzarbeitergeldes geht also in die richtige Richtung, doch sollten die Förderung von Fortbildungsmaßnahmen und Umschulungen hier noch stärker betont werden.

Trotz Fachkräftemangels könnte es kurzfristig dazu kommen, dass der Arbeitsmarkt komplett einfriert und eine Zeit lang keine neuen Stellen geschaffen werden

Rezessionen sind nicht nur Zeiten, in denen das Risiko des Arbeitsplatzverlustes steigt und netto Jobs verloren gehen. Es sind auch Zeiten, in denen kaum neue Jobs geschaffen werden. Das hat besonders einschneidende Konsequenzen für Menschen, nach ihrer Schul- oder Fachausbildung zum ersten Mal auf den Arbeitsmarkt kommen – Rezessionen führen so zu langfristigen Einkommensverlusten. Anders gesagt: Trotz Fachkräftemangels könnte es kurzfristig dazu kommen, dass der Arbeitsmarkt komplett einfriert und eine Zeit lang keine neuen Stellen geschaffen werden. Das spricht dafür, ein kostenloses öffentliches Ausbildungsprogramm mit verbesserten Verdienstmöglichkeiten in „Mangelberufen“ wie z.B. Pflege und frühkindlicher Bildung zu starten.

Schließlich ist jetzt schon abzusehen, dass der Coronavirus der digitalen Transformation der Arbeitswelt einen Anschub geben wird. Zahlreiche Unternehmen werden die Vorteile von Home Office und Gleitzeitregelungen in den kommenden Monaten entdecken, doch wird es ebenso Enttäuschungen bei der Umsetzung geben. Hier können staatliche Förderprogramme wichtige Impulse setzen, damit sich 2020 zum Jahr des „big push“ für die digitale Arbeitswelt entwickeln kann.

Das Konjunkturpaket muss auch ein Transformationspaket sein

Die Bundesregierung hat mit der Ausweitung des Kurzarbeitergelds und Bereitstellung von unbegrenzter Liquidität eine richtige erste Antwort auf die aktuelle wirtschaftspolitische Herausforderung gegeben. Doch die bevorstehende Wirtschaftskrise erfordert sehr bald eine zweite Antwort: ein Konjunkturpaket, das nicht undifferenziert den sozialen Konsum ankurbelt. Zudem sollte es hauptsächlich Maßnahmen enthalten, die die sozial-ökologische Transformation der Gesellschaft fördern – das Konjunkturpaket muss auch ein Transformationspaket sein.

Diese Überlegungen sprechen für ein Maßnahmenpaket, das den Schwerpunkt auf drei Bereiche legt. Zum Ersten müssen die öffentlichen Investitionen in Gesundheit, Digitales, erneuerbare Energie und Verkehr gesteigert und die Rolle der öffentlichen Unternehmen gestärkt werden. Zum Zweiten muss die Förderung der privaten Investitionen in den Bereichen Digitales und erneuerbare Energie ausgeweitet werden. Zum Dritten sollten die staatliche Förderung der beruflichen Weiterbildung ausgeweitet werden, damit diese wirtschaftlich schwierigen Zeiten verstärkt für Investitionen in das Humankapital der Zukunft genutzt werden können.

In diesem Beitrag lag der Fokus auf die Situation in Deutschland, doch der hier entwickelte Ansatz ist auch auf andere europäische Länder anwendbar. Dabei sollten zwei Punkte beachtet werden, wenn in den kommenden Wochen und Monaten Konjunktur- und Transformationspakete auf europäischer Ebene entworfen werden. Erstens muss durch einen Akt der europäischen Solidarität sichergestellt werden, dass alle europäischen Länder hinreichend große fiskalische Spielräume besitzen. Zweitens sollte den einzelnen Ländern die wirtschaftspolitische Autonomie gegeben werden, ihre eigenen länderspezifischen Konjunktur- und Transformationsprogramme zu entwickeln.

Zum Autor:

Tom Krebs ist Professor für Makroökonomie und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim. Auf Twitter: @tom_krebs_

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