Riester-Rente auf Kosten des Südens

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Jürgen Kaiser über die Verschärfung der Schuldenkrise durch das wechselnde Zinsniveau im Norden

Seit der Finanzkrise 2008 steuern die Notenbankern der USA und der Eurozone mit Niedrigzinsen dagegen, um die globale Konjunktur zu stützen. In Deutschland wird über die Folgen des Niedrigzinsniveaus für Kleinsparer geklagt, die Folgen für den Globalen Süden bleiben hingegen ausgespart. Ein blinder Fleck in der Wahrnehmung?

Definitiv. Die Folge der Niedrigzinspolitik unmittelbar nach Beginn der Finanzkrise 2008 war, dass es in großen Stil anlagesuchendes Kapital gegeben hat, das aus dem Globalen Norden in den Globalen Süden geflossen ist, weil die Finanzinstitutionen aus dem Norden dort die Zinsen erzielen konnten, die Anleger brauchen, um beispielsweise in Deutschland die Riester-Renten auszahlen zu können. In Deutschland war es damals für institutionelle Anlager wie Versicherungen legal kaum noch möglich, die Rendite zu erzielen, die sie ihren Kunden vertraglich zugesichert hatten. Es war attraktiv, auf Staatsanleihen im Globalen Süden zuzugreifen, die Renditen von vier bis über zehn Prozent, je nach Risiko der Anleihen, abwarfen. Das anlagesuchende Kapital aus dem Norden traf auf Bedürfnisse des Südens, etwa mit Krediten Haushaltsdefizite auszugleichen, vor allem aber, den hohen Finanzierungsbedarf für Infrastruktur in vielen ärmeren Ländern zu decken, um global wettbewerbsfähig zu werden.

Wie hat sich die Schuldensituation im Globalen Süden entwickelt? Im Schuldenreport war schon 2018 von einer Schuldenkrise zu lesen. Gibt es Zeichen für Entspannung?

Im Gegenteil. Wir haben im Schuldenreport 2019 festgestellt, dass 122 von 154 untersuchten Ländern, für die Daten vorliegen, kritisch verschuldet sind. Das sind fast 80 Prozent. Sie haben einen, mehrere oder alle fünf Schuldenindikatoren im kritischen Bereich. Das heißt, dass zumindest die Gefahr einer Überschuldungssituation besteht.

Wo ist es besonders kritisch?

In Bhutan, der Mongolei, Gambia, Kap Verde, Jamaika, Bahrain und Libanon, von den Ländern ganz zu schweigen, die bereits zahlungsunfähig geworden sind …

Als da sind?

Es sind 17 Länder, die aktuell zahlungsunfähig sind. Staaten wie das gerade vom Zyklon Idai gebeutelte Mosambik und die Republik Kongo, also Kongo-Brazzaville, sind durch die Vergabe von unverantwortlichen und bisher geheim gehaltenen Krediten in Zahlungsschwierigkeiten geraten. So vergaben in Mosambik die Geber – die Schweizer Credit-Suisse-Bank und die russische VTB – diese Kredite unter Missachtung ihrer Sorgfaltspflicht und drängten Mosambik sogar nachweislich zu einer höheren Kreditsumme. Dieses Spektrum der 17 zahlungsunfähigen Staaten reicht von den allerärmsten wie Südsudan bis zu Hocheinkommensländern wie Barbados. Wir haben es mit einer Krise zu tun, die sich weder regional noch vom Ländertypus her eingrenzen lässt.  

Die US-Notenbank Fed hat vergangenes Jahr eine moderate Zinswende eingeläutet. Ist das die eigentliche Ursache für die Verschärfung der Schuldenkrise?

Das ist ein wesentlicher Grund. Die Situation gleicht sich der an, die wir Anfang der achtziger Jahre bei der Amtsübernahme von US-Präsident Ronald Reagan (1981 bis 1989) hatten: Zunächst gab es eine lange Phase niedriger Zinsen im Globalen Norden. Dies hat zu einem Kapitalabfluss aus dem Norden in den Süden geführt. Nun steigen die Zinsen in den USA wieder, die Folge: Anlagen in den USA werden attraktiver, es fließt wieder mehr Kapital in die Vereinigten Staaten. Die Staaten des Globalen Südens müssen deshalb höhere Zinsen zahlen, um neue Kredite zu erhalten. Das führt tendenziell dazu, dass die Refinanzierung von extremen Schuldenständen immer teurer wird. Denn Staaten finanzieren normalerweise den Schuldendienst, also die laufenden Zins- und Tilgungszahlungen, indem sie neue Kredite aufnehmen, neue Staatsanleihen platzieren, mit denen sie die alten ablösen. Das wird jetzt tendenziell immer teurer. Diese Entwicklung konnte der Internationale Währungsfonds (IWF) in seinen Schuldentragfähigkeitsanalysen noch nicht vorhersehen. 

Hat sich das Problembewusstsein beim IWF seit den achtziger Jahren verändert? Also vor allem die Art und Weise, wie in Washington mit überschuldeten Ländern umgegangen wird. Damals galt: Friss die IWF-Auflagen oder stirb.

Ja. Der IWF ist weniger als in den Zeiten des Kalten Krieges ein Instrument in der Hand weniger westlicher Länder. Man spürt, dass es beim IWF auch wichtige Stimmen aus dem Süden gibt. Die waren beispielsweise vernehmbar während der Eurozonenkrise. Das gilt vor allem für Brasilien, das sich sehr kritisch zur Rettungsfinanzierung Griechenlands 2015 geäußert hat, zu der die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel den IWF ausdrücklich verdonnert hatte. Die Ausnahmeregelung, die der IWF eigens geschaffen hatte, um in Griechenland überhaupt tätig werden zu können, ist deshalb inzwischen wieder kassiert worden. Eigentlich war es durch die Statuten für den IWF ausgeschlossen, in Griechenland einzugreifen, weil sich absehbar die Schuldentragfähigkeit nicht wiederherstellen lassen würde. So etwas wie Griechenland sollte nicht wieder vorkommen, hieß die Kompromissformel beim IWF. 

Hat sich die Politik des IWF auch gegenüber den überschuldeten Staaten im Globalen Süden verändert?

Im Globalen Süden ist das Bild viel weniger eindeutig. Rein technisch hat sich die Qualität der IWF-Schuldentragfähigkeitsanalysen durchweg deutlich verbessert. Wir bemerken aber immer noch, dass mit gewichtigeren Ländern, die eine stärkere Stimme im IWF-Vorstand haben oder die mächtige Alliierte mobilisieren können, deutlich vorsichtiger umgegangen wird als mit kleineren und schwächeren Staaten, die das nicht können.

Welche Rolle spielt China als neuer, großer Kreditgeber? 

China spielt definitiv eine ambivalente Rolle. Diese Rolle spielt China aber im Prinzip nicht weniger als jeder andere Kreditgeber. Der Unterschied besteht darin, dass China im Vergleich zu traditionellen westlichen Gebern ein Geber im Kingsize-Format ist und die Fokussierung der Kreditvergabe auf strategische Partner, auf die man über die Kreditvergabe politisch Einfluss nehmen möchte. Das ist deutlich ausgeprägter in China als aktuell bei den westlichen Gebern. So gehen bei zahlreichen Partnern im Rahmen der »Neuen Seidenstraße« das wirtschaftliche und das strategische Interesse Chinas Hand in Hand, wie etwa in Sri Lanka, das als Anlagesphäre ein eher wackeliger Kandidat ist, aber strategisch für China noch interessant. Nachdem Sri Lanka eine vereinbarte Zahlung für den Ausbau des Hafens Hambantota nicht leisten konnte, wurde der als Sicherheit verpfändete Hafen für 99 Jahre einem chinesischen Betreiber übereignet.

Vor 20 Jahren wurde von der damaligen deutschen Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul (SPD) die Erlassinitiative für die Ärmsten der Armen (HIPC II) maßgeblich angestoßen, die unter der Ägide von IWF und Weltbank durchgeführt wurde. War sie erfolgreich?

HIPC II war insgesamt erfolgreich. Mit ihr wurden 36 Ländern bis zu 90 Prozent der Auslandsschulden erlassen – allerdings erst, nachdem 2005 die HIPC-Initiative durch die Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) ergänzt worden war. Es hat eine Reihe von Ländern gegeben, denen überhaupt nur durch diese Initiative ein wirtschaftlicher Neustart nach Jahrzehnten den Stagnation ermöglicht wurde. Es gibt allerdings kein einheitliches Bild. 

Ist bei der Frühjahrstagung eine neue Schuldenerlass-Initiative angezeigt?

Es ist definitiv Zeit, über eine neue Initiative nachzudenken. Wir brauchen aber kein HIPC III, sondern ein Verfahren, das die große Vielfalt der Schuldnerländer und die erhebliche Vielfalt der Gläubigerprofile berücksichtigen kann. Das kann nicht mehr wie HIPC auf der Basis von starken multilateralen Institutionen wie IWF/Weltbank und den Gläubigerkartellen Pariser Club und Londoner Club funktionieren, sondern da braucht es ein einheitliches geregeltes staatliches Insolvenzverfahren. Allerdings ist bekannt, dass multilaterale Regelungen bei der einzigen Macht mit Veto-Recht beim IWF – den USA – nicht hoch im Kurs stehen. Die Erfolgsaussichten sind unter Trump gering.

Was bedeutet das für die hoch verschuldeten Länder?

Es besteht die Gefahr, dass die Krise genauso unnötig verlängert wird wie in den achtziger Jahren. Damals gab es schon Vorschläge für eine geordnete Staateninsolvenz, die dafür gesorgt hätten, dass die soziale, wirtschaftliche und politische Katastrophe, die sich damals in den überschuldeten Ländern abgespielt hat, so nicht stattgefunden hätte. Die vom Pariser Club vorgeschlagenen »Umschuldungslösungen« ohne jeden fiskalischen Effekt haben die Krise nur immer weiter verlängert. Diese Gefahr besteht jetzt erneut akut. Beispielsweise durch die Bailouts, die befristete Schuldendienstübernahme durch Dritte wie China oder multilaterale Geber, die die Länder vor der Zahlungsunfähigkeit retten, aber um den Preis, dass sie noch weiter in die Überschuldung getrieben werden. Damit wird lediglich Zeit gekauft und die trügerische Hoffnung geschürt, dass sich eine Zufallslösung ergibt wie Erdgasfunde vor der Küste oder Gold unter dem Bett des Präsidenten. 

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